Buku ini membahas garis besar sebuah pendekatan bagaimana membangun pranata atau institusi dengan mengambil pembangunan proyek irigasi sebagai kasus utama. Menurut penulis buku ini, telah banyak dilakukan studi tentang irigasi yang hanya terfokus pada aspek fisik irigasi tersebut. Walaupun aspek fisik ini penting namun tidak selalu menguntungkan. Banyak investasi yang ditanamkan gagal karena kesalahan di tingkat institusi.

Buku ini terdiri dari lima bagian, bagian pertama membahas tentang kasus-kasus pembangunan irigasi, keberhasilan dan kegagalannya, kemudian pembahasan tentang institusi dan pembangunan. Bagian kedua membahas tentang institusi sebagai rules-in-use atau aturan-aturan yang diterapkan dan dijalankan bersama oleh warga masyarakat, dilanjutkan dengan bagian ketiga tentang bagaimana pemberdayaan institusi dilakukan. Bagian keempat, Ostrom memperlihatkan bagaimana prinsip-prinsip desain membangun institusi yang dapat berjalan untuk waktu yang lama, dan bagian terakhir bagaimana desain prinsip ini diaplikasikan.

Studi difokuskan pada sosial kapital masyarakat dalam bentuk aturan dan norma perilaku. Argumen penting dalam buku ini adalah adanya kesesuaian antara pembangunan modal fisik dan modal sosial yang akan mengakibatkan terjadinya peningkatan produktifitas.

Pemberdayaan institusi merupakan sebuah proses yang sedang berlangsung (on-going process) dimana yang termasuk di dalamnya adalah para pengguna dan penyedia dari sebuah sistem yang didesain. Pemberdayaan menekankan pada pembuatan dan perencanaan institusi, menselaraskan kombinasi variabel yang ada pada sistem sehingga dapat beradaptasi dengan perubahan yang terjadi. Para pengguna dan penyedia terlibat secara langsung dalam proses ini dan menjadikan institusi dapat bersesuai dengan kenyataan fisik yang ada, ekonomi dan lingkungan sosial budaya di mana sistem berada.

Dalam buku ini Ostrom mulai dengan memaparkan data-data tentang peningkatan drastis produksi hasil pertanian dan makanan sebagai akibat dibangunnya sistem irigasi, khususnya di negara-negara berkembang antara tahun 1950-1980. Pembangunan irigasi memberi kontribusi antara 50-60% peningkatan bidang agrikultur, dan peningkatan ini khususnya dihasilkan dari penanaman modal secara besar-besaran dalam proyek irigasi skala besar. Namun walau investasi yang ditanamkan sangat besar, banyak dari proyek ini yang tidak berlanjut, dan kerugian yang diderita melebihi keuntungan yang diperoleh.

Kekurangan infrastruktur untuk keberlanjutan proyek irigasi di negara berkembang terjadi pada banyak kasus. Masalah lainnya adalah optimisme yang berlebihan terhadap keuntungan yang dapat diperoleh sehingga tidak ada antisipasi jika ternyata hasil pertanian lebih rendah dari yang diperkirakan, dan yang paling utama dari masalah ketidakberlanjutan suatu proyek adalah disebabkan masalah biaya operasional dan perawatan sistem.

Permasalahan yang menyangkut desain konstruksi pengoperasian dan manajemen juga membuat proyek harus dievaluasi kembali oleh lembaga donor dan pemerintah. Penekanan segi teknik harus mengikut sertakan segi sosial semisal pengorganisasian para petani agar modal yang ditanamkan dapat digunakan dengan efektif.

Pengorganisasian para petani menjadi pokok bahasan penting dalam buku ini dengan mengambil contoh beberapa kesuksesan yang telah dicapai antara lain yang terjadi di Peru dan Mexico, dimana para petani yang terorganisir (atau mengorganisasikan diri mereka) mengambil tanggung jawab terhadap pekerjaan alokasi air dan perawatan saluran yang membuat proyek dapat terus berlanjut. Terbukti bahwa jika petani diikutsertakan sebagai pemilik dan dapat berpartisipasi secara penuh maka mereka akan mengatur sendiri sistemnya, merawat dan membayar semua biaya operasional dan perawatan. Untuk kasus di Indonesia, Geertz telah mencatat bagaimana Subak di Bali diatur oleh para petani sendiri selama lebih dari seabad.

Desain institusi sendiri dalam pembangunan irigasi semakin mendapat perhatian besar akhir-akhir ini. Desain sebuah proyek pembangunan merupakan bagian dari aturan yang dapat dimengerti, disetujui dan dipatuhi oleh para partisipan. Desain institusional ini adalah sebuah bentuk sosial kapital, merupakan aspek dari struktur hubungan antar individu yang memungkinkan mereka membuat nilai-nilai baru. Sosial kapital dihasilkan lewat perubahan di dalam hubungan antar person yang memudahkan mereka untuk bertindak. Di sisi lain, modal manusia dihasilkan melalui perubahan di dalam diri person yang memiliki kemampuan dan kapabilitas yang membuat mereka dapat bertindak dengan cara-cara baru (Coleman, 1988).

Menurut Ostrom sendiri konsep institusi penting dalam menganalisis mengapa banyak institusi dibentuk dalam rangka pengadaan dan penggunaan irigasi yang malah menyebabkan intensive ditolak dan proyek tidak berlanjut. Berbeda dengan konsep institusi dalam literature pembangunan dimana institusi mengacu pada organisasi khusus dalam sebuah negara, konsep institusi yang dikembangkan Ostrom adalah bagian dari peraturan nyata yang digunakan (working rules, rules-in-use) oleh individu yang mengatur aktivitasnya, yang menghasilkan sesuatu yang mempengaruhi dirinya dan orang lain. Aturan-aturan ini digunakan untuk menentukan siapa yang dapat mengambil keputusan, tindakan apa yang diijinkan atau dipaksakan, prosedur apa yang harus diikuti dan seterusnya (Ostrom, 1986). Working rules digunakan, diawasi dan dilaksanakan ketika individu membuat pilihan atas tindakan mereka atau ketika membuat pilihan-pilihan kolektif (Commons, 1957).

Working rules harus menjadi pengetahuan bersama (shared knowledge) sehingga pengawasan dapat dilakukan. Pengetahuan yang diketahui bersama ini membuat setiap partisipan mengetahui aturan, mengetahui apakah orang lain juga tahu dan sebaliknya. Aturan-aturan institusional haruslah diketahui dan dimengerti serta diikuti oleh lebih dari satu individu. Working rules bisa sama dan juga bisa tidak sama dengan hukum-hukum formal dalam perundang-undangan nasional, peraturan-peraturan administrasi dan keputusan-keputusan pengadilan.

Working rules atau rules-in-use tidak dapat diamati secara langsung. Seperti juga knowledge in-use, kita hanya dapat melihat aktivitas yang dilakukan individu berdasarkan rules/knowledge in-use, dan juga hanya dapat melihat wadah organisasi yang diformalkan dimana rules-in-use terdapat di dalamnya. Untuk mengetahui seperti apa rules-in-use ini kita dapat melakukan wawancara terhadap individu dan mengamati perilakunya dalam berbagai kegiatan yang dilakukan dan bagaimana ia memecahkan masalah yang ada. Kita juga dapat mengamati hasil-hasil kesepakatan yang dicapai berdasarkan penggunaan rules-in-use.

Menurut Ostrom karena institusi tidak dapat diamati secara langsung, maka muncul dua kesalahan mendasar, pertama, asumsi bahwa rules-in-use sama dengan hukum-hukum formal atau sama dengan prosedur. Kedua, asumsi bahwa tidak ada institusi yang dapat bertahan kecuali institusi tersebut diformalkan melalui tindakan-tindakan dan persetujuan pemerintah. Kedua asumsi yang salah ini dapat mengakibatkan hancurnya institusi lokal yang ada dan membuat kita kehilangan pengertian bagaimana membuat, merawat dan menggunakan sosial kapital yang ada.

Lalu mengapa institusi menjadi begitu penting jika ia tidak dapat diamati ?. Hal ini disebabkan karena institusi membentuk pola-pola interaksi manusia dan pada gilirannya akan menghasilkan individu-individu yang berkemampuan baik.

Sebagai sosial kapital, aturan-aturan institusional memiliki 3 point penting. Pertama, belajar bersama atau membagi pelajaran kepada yang lainnya, dimana hal ini akan membentuk kemampuan untuk bekerja bersama dengan orang lain dan juga menekankan pentingnya aturan dilaksanakan secara bersama pula. Kedua, ada aturan yang memberikan otoritas kepada seseorang untuk bertindak sebagai pemimpin terhadap yang lainnya, dan ketiga, terdapat aturan-aturan khusus mengenai siapa, kapan dan bagaimana aktivitas dilakukan.

Pemberdayaan institusi adalah bagian dari investasi, sama dengan pembangunan struktur fisik. Perencanaan, percobaan, perubahan, dan pengawasan adalah termasuk di dalam working rules yang proses perjalanannya memerlukan waktu. Waktu yang disediakan untuk membangun dan mengoperasikan struktur institusi yang lebih baik sama dengan waktu yang diberikan untuk membangun struktur fisik.

Untuk mengembangkan pemberdayaan institusi, Ostrom memperkenalkan delapan prinsip desain mulai dari yang pertama yaitu clearly defined boundaries dimana harus ada batasan wilayah yang jelas yang dicakup oleh institusi. Kedua, proportional equivalence between benefits and cost, selain itu juga harus ada keserasian antara pengaturan mengenai pemanfaatan dengan kondisi-kondisi lokal. Ketiga, ada aturan main yang jelas atau collective-choice arrangement. Keempat, adanya monitoring yang mutlak diperlukan. Kelima, graduate sanction, adanya sangsi yang bertahap dari yang ringan sampai yang berat tergantung pelanggaran yang dilakukan. Enam, conflict resolution mechanism, mekanisme ini diperlukan supaya aturan tetap dapat ditegakkan. Tujuh, minimal recognition of rights to organise, pengakuan akan adanya hak untuk berorganisasi oleh para pengguna dari kekuasaan yang lebih besar. Ini diperlukan agar institusi yang telah terbangun tidak mudah untuk dihancurkan. Delapan, nested enterprises, struktur kelembagaan dan organisasi yang berlapis dari tingkat desa, kelurahan, kecamatan kabupaten dan seterusnya. Semua aturan dan prinsip yang ada diatur dan diakui secara berjenjang.

Kedelapan prinsip ini bersifat umum dan setiap wilayah yang ingin menerapkannya dapat mengembangkan cara-cara ini secara lebih spesifik berdasarkan kondisi fisik dan lingkungan sosial budaya masing-masing wilayah. Menurut Ostrom, prinsip desain ini dapat menjadi alat yang sangat baik untuk mendiagnosa dan menjelaskan mengapa banyak proyek gagal dan tidak berlanjut.

Secara keseluruhan walau kasus yang diangkat oleh Ostrom untuk menjelaskan pemikirannya tentang pemberdayaan institusi adalah kasus pembangunan irigasi untuk pertanian, namun ide-idenya juga dapat diterapkan pada kasus lain. Pada kasus konservasi yang dilakukan masyarakat nelayan pesisir misalnya, terlihat bahwa aturan atau pranata atau institusi juga memegang peranan besar dalam keberhasilan usaha konservasi. Pemikiran-pemikiran yang dilontarkan oleh Ostrom membantu menjelaskan bahwa ternyata dalam usaha konservasi, perangkat lunak tidak kalah pentingnya dengan perangkat kerasnya sendiri. Perbedaan pentingnya adalah dalam karangannya, salah satu tujuan Ostrom adalah berusaha memberitahu bagaimana langkah-langkah yang harus dilakukan menuju pengembangan atau pembuatan (creating) institusi sosial masyarakat dengan berdasar pada sosial kapital mereka dan bagaimana langkah-langkah pemberdayaannya, sedang pada masyarakat Tongke-tongke yang melakukan konservasi, institusi yang berusaha saya pelajari telah ada dan terbangun oleh masyarakat. Karena telah ada, maka menarik untuk melihat bagaimana proses perkembangannya membantu berhasilnya usaha konservasi.

Pada masyarakat nelayan Tongke-tongke yang melakukan usaha konservasi, keberhasilan seperti yang ada sekarang ini mungkin tidak akan dicapai tanpa pengembangan aturan atau institusi yang dipatuhi bersama. Institusi yang mereka kembangkan sendiri tumbuh sesuai dengan kebutuhan mereka akan sebuah mekanisme pengatur yang disetujui bersama, misalnya untuk pengaturan pemilihan lahan yang akan ditanami, jarak tanam antar satu lahan dengan lahan lainnya dan sebagainya. Aspek fisik yang tersedia seperti lahan, tanaman bibit tentu tidak dapat dimanfaatkan secara baik bila tidak ada pengaturan untuk itu.

Institusi yang dikembangkan masyarakat nelayan Tongke-tongke dalam usaha konservasi mereka seperti yang dikatakan oleh Ostrom membentuk pola-pola interaksi mereka, digunakan untuk menentukan siapa yang dapat mengambil keputusan, tindakan apa yang diijinkan atau dipaksakan, prosedur apa yang harus diikuti, bagaimana mekanisme penyelesaian konflik dan sebagainya. Institusi ini tidak terlembagakan secara formal tetapi jelas terasakan di tengah-tengah kehidupan masyarakat, dan seperti kata Ostrom dapat disaksikan melalui perilaku yang ditampakkan oleh penduduk. Dan memang menurut pendapat saya, sebagai rules-in use, institusi pada masyarakat Tongke-tongke justru lebih bersifat adaptive dengan perubahan yang terjadi bila tidak diformalkan dalam satu wadah organisasi. Bila institusi mulai bersifat formal organisasi maka ia akan menjadi kaku dan sulit berubah. Kesulitan institusi untuk berubah sesuai kebutuhan masyarakat mengikuti perubahan yang terjadi merupakan awal mula kehancuran institusi tersebut.

Institusi yang dikembangkan masyarakat Tongke-tongke memiliki batasan yang jelas oleh siapa dan dalam wilayah mana institusi tersebut berlaku. Institusi ini hanya berlaku untuk penduduk Tongke-tongke yang memiliki atau akan menanam bakau di dalam wilayah lingkungan Tongke-tongke. Penduduk Tongke-tongke yang akan melakukan penanaman di luar wilayah ini tidak perlu mengikuti segala peraturan yang berlaku di dalam wilayah Tongke-tongke. Hal ini sejalan dengan prinsip pertama pengembangan institusi yang dikemukakan oleh Ostrom yaitu clearly defined boundaries yang intinya menekankan perlu adanya batasan wilayah yang jelas bagi cakupan sebuah institusi. Batasan wilayah yang jelas akan melindungi kepentingan bersama masyarakat dari adanya orang-orang tertentu yang ingin mendapatkan lebih banyak dari yang lainnya.

Namun prinsip kedua yang diajukan Ostrom yaitu proportional equivalence between benefits and cost nampaknya belum berlaku sepenuhnya di Tongke-tongke. Dalam kerangka institusi yang ada, cost yang dikeluarkan oleh penduduk untuk menanam bakau belum seimbang dengan keuntungan yang diharapkan. Benar bahwa dengan penanaman bakau yang mereka lakukan, mereka mendapatkan hak pakai lahan dan tanaman bakau itu sendiri yang sebenarnya menguntungkan secara ekonomi. Namun tekanan-tekanan dari luar seperti dari pihak pemerintah membuat pemilik-pemilik bakau tidak dapat berbuat banyak memanfaatkan tanaman dan lahan mereka untuk menambah penghasilan. Pengaturan mengenai pemanfaatan dengan kondisi-kondisi lokal cukup serasi. Kondisi ekonomi yang relatif sama pada masyarakat nelayan Tongke-tongke membuat tidak dibatasinya luas lahan yang diinginkan seseorang untuk ditanami, tergantung seberapa besar kemampuan menanam orang tersebut. Semakin besar keluarga seseorang maka semakin banyak tenaga yang dapat dimanfaatkan untuk menanam yang berarti semakin luas lahan yang didapatkan yang dikemudian hari dapat dibagi cukup kepada seluruh anggota keluarga yang banyak tersebut. Hal ini didukung pula oleh kemudahan untuk mendapatkan bibit-bibit bakau di Tongke-tongke dan tidak diperlukannya tenaga buruh yang diupah untuk melakukan penanaman. Sebenarnya bila larangan pemerintah untuk memanfaatkan sebagian tanaman bakau dilonggarkan, maka akses untuk hal ini sangat mudah mengingat letak Tongke-tongke yang dekat dengan ibukota Kabupaten.

Aturan main yang jelas atau collective-choice arrangement yang merupakan prinsip ketiga juga terlihat pada masyarakat Tongke-tongke. Sebagian besar masyarakat Tongke-tongke mengetahui dan berusaha menaati aturan-aturan yang menyangkut penanaman bakau. Walau demikian tetap saja ada orang tertentu yang ingin mendapatkan lebih dengan berusaha melanggar atau memodifikasi aturan. Salah satu contohnya adalah penanaman bibit yang dilakukan orang tertentu pada area yang menjadi batas antar dua lahan yang sebenarnya terlarang. Perbuatan seperti ini tentu saja mengundang konflik antar pemilik lahan.

Prinsip keempat, monitoring jelas mutlak diperlukan untuk mengawasi jalannya usaha. Untuk kasus di Tongke-tongke, karena awalnya usaha-usaha penanaman dilakukan oleh individu-individu dan adanya pergeseran asumsi tanaman oleh penduduk dari sekedar pelindung pantai menjadi komoditi ekonomi, maka monitoring seperti yang dimaksud pada prinsip ini tidak berlaku, selain itu tanaman-tanaman dan lahan menjadi hak-hak pribadi penanamnya. Monitoring mulai ada ketika pemerintah mulai campur tangan melarang penebangan dan perusakan hutan bakau dan dijadikan semacam hutan lindung. Namun karena keterbatasan personil, monitoring ini belum berjalan efektif. Menempatkan seorang pemuka masyarakat sebagai pelaksana monitoring di lapangan juga tidak berjalan dengan baik karena pemuka masyarakat ini pun tidak dapat memaksa warganya untuk tidak merusak dan menjual tanaman bakau yang ditanam oleh mereka sendiri bila desakan ekonomi memaksa.

Seperti halnya prinsip keempat, prinsip kelima yaitu sangsi bertahap bagi pelanggar atau graduate sanction juga tidak berjalan efektif di Tongke-tongke walaupun sangsi-sangsi tersebut telah diketahui sebagian besar masyarakat. Bagi pelanggaran kecil disediakan sangsi yang juga kecil tapi sepadan dengan pelanggaran yang dilakukan, misalnya seseorang kedapatan oleh aparat pemerintah menebang satu batang pohon bakau miliknya maka sangsi yang harus dijalaninya adalah menanam satu bibit bakau di tempat pohon yang ditebangnya. Bila ia kedapatan merusak sepetak lahan bakau maka ia harus bersedia menerima beberapa bulan hukuman penjara atau denda uang maksimal 500 juta rupiah. Namun sekali lagi sangsi-sangsi ini, khususnya bagi pelanggaran besar belum pernah diterapkan. Bagi pelanggar aturan, untuk saat ini hanya diberi peringatan dan nasehat untuk tidak mengulangi perbuatannya mengingat arti penting tanaman bakau bagi lingkungan.

Prinsip keenam, conflict resolution mechanism, dalam kasus-kasus yang menimbulkan konflik antar penduduk penanam bakau di Tongke-tongke seperti misalnya yang digambarkan pada prinsip ketiga, jalan keluar yang ditempuh umumnya bersifat informal dengan melibatkan tokoh-tokoh adat dan pemuka masyarakat. Keterlibatan pemuka masyarakat sampai saat ini masih dapat menyelesaikan konflik yang ada. Dalam prinsip keenam ini Ostrom sendiri tidak menjelaskan siapa saja yang harus terlibat dalam mekanisme penyelesaian konflik dan hanya menyarankan keterlibatan masyarakat sendiri. Namun seperti kasus di Tongke-tongke, bila penyelesaian secara informal tidak berhasil maka kasus dialihkan ke tingkat yang lebih tinggi dengan melibatkan lembaga peradilan pemerintah. Di sini tampaknya berlaku mekanisme penyelesaian konflik secara bertahap.

Pihak pemerintah sendiri memberikan pengakuan akan kemampuan masyarakat untuk mengatur diri mereka sendiri (minimal recognition of rights to organise, prinsip ketujuh) dalam konteks penanaman bakau karena telah terbukti berhasil. Dalam penyuluhan-penyuluhan yang dilakukan, mereka hanya menambahkan apa yang dianggap kurang dan terus mengingatkan pentingnya menjaga kelestarian bakau mereka untuk perlindungan alam. Bentuk nyata dari pengakuan ini juga terlihat dari pembentukan wadah resmi bagi masyarakat penanam bakau Tongke-tongke yang bernama Aku Cinta Indonesia (ACI). Bila ada pertemuan-pertemuan yang berkaitan dengan bakau, baik tingkat lokal maupun nasional, ketua ACI selalu dipanggil dan diikutkan secara resmi. Pihak pemerintah mengakui otoritas ketua ini dan masyarakat sendiri nampaknya rela diwakili oleh ketua bila ada pertemuan menyangkut masalah bakau dengan pihak luar. Namun walau demikian wadah ini sebenarnya tidak berjalan baik karena masyarakat yang menjadi anggotanya enggan dan tidak melihat keuntungan nyata dari keanggotaan mereka dalam wadah tersebut.

Karena wadah tidak berjalan dengan baik maka struktur kelembagaan dan organisasi yang berlapis (nested enterprises, prinsip kedelapan) hanya tercantum di atas kertas dan tidak nampak implementasinya di lapangan.